长三角地区是我国经济发展先行区、改革开放最前沿，同时也是产业最集中、企业最集聚、开发区布局最多的地区。国家发改委、科技部、原国土资源部、住房和城乡建设部、商务部、海关总署发布的 《中国开发区审核公告目录（2018年版）》显示，长三角地区共有国家级开发区146家，占全国的四分之一强，其中国家级经济技术开发区以占全国29.7%的园区数量，贡献了43.1%的地区生产总值，产值规模和经济增长率均远超全国平均水平。本文以长三角地区为例,重点对当前开发区及各类功能园区（以下均称“开发区”）不同管理模式进行研究，在现状分析、 问题剖析的基础上，探讨不同情况下何种管理模式更好适应区政关系、推动区政共同发展，并就做好机构编制保障提出意见建议。一、开发区管理模式现状开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素,促进自身经济发展而划出一定范围，并在其中实施特殊体制、政策和管理手段的特定区域。行政区是指国家为进行行政管理而划分的各级区域或地方,并设有相应的国家行政机关，是提供基本公共服务的主要载体。一是“区政分设”模式。开发区建设初期，在体制上、管理上把开发区与行政区进行简单的分割，开发区专注于土地开发、招商引资、企业服务等经济职能，开发区范围内的社会事务管理职能则由所在行政区承担。实际工作往往需要二者密切配合，逐渐带来双方职责边界不清和职能交叉重叠等问题。另外，随着开发推进，土地资源成为开发区的主要瓶颈，“用地荒”、重复建设、资源争夺、发展失衡等问题日益明显，加之地方政府从开发区“反哺”行政区的需求出发，使得开发区与行政区之间越走越近，区政关系也从最初的简单“粘合”到逐步的深度“融合”。但在深度“融合”过程中，也会出现开发区与乡镇（街道）职能划分不清、行政化倾向明显等问题，导致出现复归至“区政分设”模式。例如，2020年1月，江苏省南通市委出台《关于进一步优化提升省级以上开发园区管理体制机制的指导意见》,全面推行“区镇分设”，强化开发园区的经济管理职能，让开发园区回归设立 初衷，聚焦主责主业。二是“区政合一”模式。2020年，中央编委《关于规范开发区管理机构促进开发区创新发展的指导意见》中提出，“对已完成或基本完成开发任务、产城融合程度较高的，可探索实行’区政合一’管理体制，开发区与所在行政区整合设置机构，实行一套机构、一体化管理，或在合理划分各自职责基础上统筹设置机构，促进开发区与行政区协调发展。”长三角地区是全国最早实行“区政合一”管理模式的地区之一,包括各地目前正在探索的“一体化管理”，也是“区政合一”管理模式的一种形式。以苏州市为例，2006年9月，苏州昆山花桥经济开发区和花桥镇先行探索实行“区政合一”管理模式。2011年12月，江苏省委办公厅、省政府办公厅《关于吴江市盛泽镇行政管理模式改革试点方案的批复》明确，东方丝绸市场党工委、管委会与盛泽镇党委、镇政府“区政（镇）合一”（一个机构两块牌子），这也是苏州首家经省政府批复同意实行“区政（镇）合一”管理模式的乡镇。2015年起，“区政合一”模式在全市范围普遍推广。截至目前，苏州市各级各类开发区中，约三分之一与相应行政区实行了“区政合一”管理模式。三是“区代管镇街”模式。早在2004年，浦东新区从打破城乡二元管理体制入手，依托陆家嘴、金桥、张江、外高桥四大国家级开发区以及机场、港口、世博会等功能枢纽,带动周边街镇，建立了陆家嘴、张江、金桥、外高桥、川沙和三林世博六个功能区域，并成立了功能区域党工委、管委会，对区域发展进行 统一规划、统筹管理。功能区接受浦东区政府委托，承担区域内经济管理和社会管理双重职能，兼具有对乡镇的管理权限。总体来讲，在开发区代管镇街的管理模式下，开发区与所代管的镇街在职能的划分和侧重上基本一致，均由开发区党工委管委会统 筹管理区域内的开发、建设、财政等工作，侧重于履行发展经济、开发建设、招商引资等职能；镇街主要侧重于履行区域内公共事务管理、征地拆迁、社会治理、民生保障等职能。二、三种模式的比较分析传统的“区政分设”在开发区起步阶段有利于加强集中统一管理，使开发区尽快步入高速发展轨道。两个主体功能定位不同，各有侧重，优势互补。开发区可以凝心聚力于经济发展主业，且机构规格高、经济管理权限大，对外协调能力强、工作推进更有效率；行政区可以聚焦社会事业发展、社会公共服务提供，同时也能享受开发区建设发展带来的辐射带动及财税分成等红利。但随着开发区发展和规模扩大，开发区管理机构承担的社会事务管理职责愈加繁重，工作中难免存在统筹协调壁垒，与行政区在职责分工、事权边界等方面都会出现不少矛盾。作为区政融合发展中运行较为成熟的两种模式，“区政合一”和“区代管镇街”都在当时的环境和条件下取得了积极成效。一是促进了资源的有效整合和优化配置。开发区与行政区在基础设施建设、发展规划、国土资源管理等方面统筹发展，可以在更大范围内合理配置生产要素，更大范围内实施区政一体化规划建设，实现区域土地合理布局，使有限的资源得到充分利用和整合，大幅提升资源增量的产出水平及存量的产出效率，真正实现资源 整合、优势互补。例如，合肥经济技术开发区初期管辖面积53平方公里，托管高刘镇后，现辖区面积268.97平方公里，经过近30年的发展，已发展成为国内家电产品种类和品牌集中度最高的园区，是全国最大的冰箱、叉车、挖掘机、轮胎、液压机床制造基地，以及最大的笔记本电脑生产基地。二是促进了区域产业结构合理布局和经济发展。开发区与行政区通过统一规划和招商引资，充分发挥区域优势，可以在更大范围内统筹优化生产力布局和基础设施建设，更大范围发挥开发区高平台优势和辐射带动作用，不断推动经济发展提质增效。例如，浙江省海宁市高新技术产业园区与长安镇推行“区镇合一、以区带镇”的制度后，在招商引资中不断提升入区项目的高新技术含量，成立海外高层次企业人才海宁联络处和硅谷海外创业基地联络处，区镇范围内的49个工业项目完成投资近10亿元，16个经营性服务业项目完成投资超5亿元。三是推进了区域公共服务均等化。开发区统筹协调区域内资源，在产城融合、城市建设等方面增加的投入，可推进区域内科教文卫等服务的科学规划和整合利用，进一步平衡双方在基础设施建设、社会服务提供等方面的资源，从而提高公共服务水平。例如，江苏省苏州市昆山高新技术产业开发区与玉山镇实施“区政合一”管理模式，在职能机构中设置行政审批局（便民服务中心）和综合行政执法局，切实打通服务“最后一公里”，更加方便企业和群众办事。在取得积极成效的同时，两种模式也存在不足和弊端。“区政合一”的不足主要表现在：一是机构建制不同带来的人员融合难。在行政区为镇街的情况下，若开发区为省级以上开发区，必然出现建制层级差距，且势必带来干部配备、人员融合上的问题。这种工作上的安排带来的心理落差使得人员积极性受到很大影响，不利于工作的开展。二是削弱了开发区发展主责主业。开发区肩负起了经济开发和社会管理的双重责任，开发建设的精力难免被分散，影响了开发区在经济发展和企业服务方面的专注度和专业性。三是精简高效的管理模式优势降低。开发区与行政区完全融合后，管理的人员增多，精干高效的管理架构面临膨胀压力，呈现出明显的行政化趋势，管理效率效能有所减弱。“区代管镇街”模式的不足则主要体现在：一是区政职责关系不易理顺。双方在社会管理职能以及其他行政事务方面普遍都存在职能交叉重叠、职责混淆不清、协调对接不畅等问题，尤其在经费拨付、考核口径、监管执法等方面更为明显。二是扁平化管理未真正实现。由于开发区涉及考核，造成镇街除参加县（市）区会议外，还需参加开发区的部署会议，将原本的“两级政府、三级管理”变成了“两级政府、四级管理”,降低了行政效率。此外，两种模式还有共同的不足，主要是在行使有关行政权力时因缺乏必要的法律和政策依据，导致开发区主体资格缺失。即使通过政府赋权取得了审批主体资格，由于开发区实际管辖范围超出了批复界定的范围，在部分项目审批上仍有法律争议。三、经验和启示综合分析长三角地区开发区的经验做法可以发现，开发区选择管理模式并没有固定的标准。实践中，开发区和行政区不需要也不可能选择一种通用的模式，即使选择了一种管理模式也不是一成不变，随着内外部因素的改变，还需要同步做出调整。具体来讲，可根据管辖范围、发展程度、建制规格选择合适的管理模式。而不管选择何种开发区管理模式，都应该结合自身实际，从有利于产业转型升级、产业集群集聚、产城融合发展的角度进一步理顺开发区与行政区关系，推动二者资源统筹、协调发展，加快形成优势叠加发展态势。一是报批审批程序要统筹规范。加强设区市层面的设计与统筹，区政管理模式调整的审批程序可采取“逐级申报、归口审批、统一管理”的方式，整体方案可由开发区所在县（市）区党委、政府向上级党委、政府上报请示，由设区市相关部门进行深入调查研究和合法合规性审查，形成一致意见报设区市党委、政府同意后明确开发区与行政区管理体制；涉及机构编制事项调整的，可由机构编制部门按权限和程序办理。二是职能机构设置要统分结合。“区政分设”和“区代管镇街”管理模式要根据职能侧重设置相应机构，区政之间既要相对独立也要协调联动，开发区侧重区域规划、产业发展、招商服务、城市建设等经济发展职能，行政区侧重属地的城市管理、综合执 法、公共服务等社会管理和服务保障职能。“区政合一”管理模式要探索实行大部门制、扁平化管理，合理明确开发区经济部门与社会管理部门配置比例，提高开放发展类、经济服务类职能机构占比，统筹归并党群综合部门，配强经济发展部门，配精城市治理部门。三是人员编制管理要更加严格。探索符合开发区工作特点的编制管理方式，鼓励统筹使用各类编制资源，实行编制分类管理、人员统筹使用，探索推行员额制管理和全员聘用，实现编制资源集约化利用、科学化管理，促进人员能进能出、能上能下。扩大开发区选人用人自主权，对区域内干部人员实行统一管理，畅通开发区与行政区人员交流渠道，加大区政干部交流使用。四是权责边界划分要精准清晰。突出开发区主责主业，建立开发区与行政区之间责任明确、界限清晰的权责清单管理制度，避免职责重复和交叉，实现高质量发展与高效能治理相得益彰，通过明晰事权促进关系顺畅，形成工作合力。结合不同开发区功能定位、发展现状和权责诉求，进一步加强对开发区审批（服务）、监管、执法等方面的制度供给和对上争取,参照国家级开发区赋予省级开发区在投资建设、市场准入及审批服务等方面的经济管理权限和相应行政权力。五是薪酬考核体系要更具激励作用。大胆探索在开发区实行薪酬总额制，实行岗位绩效工资制，设置与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的激励机制，着重体现工作业绩和实际贡献，实现差异化分配。明确上级党委政府以及条线部门的考核只面向开发区或行政区，避免多重考核。在内部考核上以体现岗位责任和效能为导向，更精细地制定考核奖惩制度和评价办法，细化考核等级和指标体系。来源：《中国机构编制》 作者：苏州市委编办